一、深化农业供给侧结构性改革的提出

2016年3月8日，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时首次提出农业供给侧结构性改革；2017年中央一号文件以推进农业供给侧结构性改革作为主题，标志着中国农业农村发展思路的一个重大转变。2017年12月召开的中央农村工作会议以及2018年中央一号文件强调，要以实施乡村振兴战略为总抓手，以深化农业供给侧结构性改革为主线。2018年12月召开的中央农村工作会议以及2019年中央一号文件要求，坚持农业农村优先发展，深化农业供给侧结构性改革，推动农业实现高质量发展。因此，按照实施乡村振兴战略的要求，以深化农业供给侧结构性改革为主线，是解决农业发展不平衡不充分的问题、加快农业农村现代化的关键。

2019年3月8日，习近平总书记在参加河南代表团审议时，强调“要扛稳粮食安全这个重任”，把确保重要农产品特别是粮食供给，作为实施乡村振兴战略的首要任务。为什么呢？长期以来，吃饭是中国人的头等大事。邓小平就认为，不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。

美国布朗之所以发出“谁来养活中国”之问，因为美国虽然农产品出口占全球出口量的三分之一，但全球农产品出口的总量只能满足5亿左右人口的需求，如果中国不能自己养活自己的话，即使全世界所有的粮食出口都卖给中国也养不活中国。所以，很多国外专家说中国一定会崩溃，凭借 7%的耕地养活20%的肯定难以为继。

根据中国海关总署公布的数据，2017年、2018年我国粮食进口都超过1.3万亿斤大关，已经成为全球最大的农产品进口国，但进口的主要是用于加工食用油和饲料的转基因大豆、玉米，这两项就占进口粮食总量的75%。在主粮方面一直没有太依赖进口，稻米和小麦等主粮的自给率均在95%以上。东北曾经是大豆的主产区，改革开放后攻克了东北种植水稻的技术难题，随后整个东北平原全部改为种水稻了，中国再也就找不到一个这么大面积的土地种大豆了。大豆的用途主要有两种，一是做豆油，二是做饲料。养殖业主要饲料来源是大豆和玉米。美国大豆和玉米基本上都是转基因的，不仅产量高，而且油量高，这导致我们严重依赖于进口。虽然这对中国的主粮不造成影响，但对食用油和饲料加工造成了一定的困境，怎么改良大豆和玉米种植也成为了未来农业发展的头等大事。

全社会都始终关注国家的粮食安全，人口大国是如何养活自己的呢？2017年全球粮食产量产粮在1亿吨以上的国家有五个，美国接近5亿吨；印度2亿多吨；巴西1亿多吨；俄罗斯占1亿多吨，而中国为6亿多吨。中国不仅产粮位居世界榜首,而且产肉量、产鱼量、产棉量、产食用油量、产羊量、果蔬生产量等很多农产品均为世界第一，绝大多数农产品产量均处于领先美国。随着生活水平的提高，中国人的饮食结构发生了根本性的变革，主粮消费大幅下降，水果蔬菜、肉食海鲜奶品等消费成为主体。最近一个剑桥大学博士的一篇非常火爆文章《近14亿人的口腹之欲，是如何被满足的？》，中国每年消费海鲜占全球总量的45%、达6500万吨，其中5000万吨都来自中国水产养殖农场；中国每年莲藕总产量占全球的90%达1100万吨，出口量占全球60%；中国是世界头号菜籽油、葡萄、蜂蜜、番茄产生产国。

中国的农产品不仅产量高，农产品品种比世界任何地方的人都要多，而且价格还更便宜。上述那个剑桥大学博士的文章提到，中国八人一桌吃20个菜，在山东要50美元左右，在北京、上海、台北要150美元左右，而在加州、日本、香港要300美元左右。在这个外国人看来，这种在日本和在美国加州大多数人不可能有一次享受20道菜的奢侈体验，在中国却非常普遍。比如一只西瓜在日本的价格大约2000日元（18美元），在中国的价格只有10元人民币（1.5美元）。直到今天，中国的一瓶矿泉水可以卖到二元到十元人民币，而一斤稻谷的价格不到一元钱。不少学者希望中国学习荷兰农业，像荷兰这样高产值的农业，也是高投入高价格的农业，先不讨论荷兰与中国的地理气候差异，问题是，中国社会能否有荷兰一样对农业进行高投入的能力？能否像欧盟国家那样有接受农产品高价格的消费能力？在这一个层面来说，中国农民是做了巨大贡献，也就是做了巨大的牺牲。

改革开放前我们处于食品短缺时代，那时主要是解决农产品数量的需求。今天中国社会已经发生了温饱有余到全面小康的历史性变迁，农业发展进入了整体上数量过剩时代，主要矛盾已经由数量要求转变为质量要求。现在农民也不吃大鱼大肉了，喜欢绿色有机食品，追求饮食的营养健康。在乡村调研时，发现一个农民吃的是泰国大米，我问：你们家种的大米呢？他说大多喂猪了。四十年间，中国社会的生活发生了翻天覆地的变化。我是六十年代出生的，后来出生的就很难体会我们对饥饿时代的恐惧和对八十年代的怀恋。少时到过年才有一餐白米饭，绝大多数的日子基本上是红薯和蔬菜为主食。有个北方朋友听到后流了眼泪说，你还有红薯吃，我常常是麦糠果腹。到读书时一天三餐吃一斤二两米都还吃不饱，现在一天还吃不到四两米。为什么呢？我们的农产品结构也发生了变化，以前饮食是以大米为主，现在肉食、水产、果蔬都已成为普通百姓的家常便饭，食品多元化了。去年年底，在调研时发现常德、邵阳、湘西一带很多椪柑都烂在了山上。一些农产品供大于求，一些产品供不应求，高质量、高品质很匮乏。这就是所谓的农业发展质量不平衡，效益不充分，标志中国农业发展进入了一个历史拐点。

二、中国农业发展进入了一个历史的拐点

综上所述，中国农业发展发生了由长期短缺向总量平衡、丰年有余再到当前阶段性过剩的历史变迁，呈现出农产品供给过剩与供给不足的现象，呈现出阶段性、结构性供需不对称的基本特征，出现农产品供给的数量和质量不平衡、农业质量发展不充分，农业生产规模与效益不平衡、农业效益实现不充分，国内国外两个市场两种资源利用不平衡、农业国际市场和资源开拓不充分的矛盾，突出地表明了中国农业发展已经进入战略跨越的新方位。

一是从数量需求目标向质量提升目标转变的历史拐点。长期以来，中国的农业发展都是把满足数量需求作为第一目标。对于绝大多数老百姓而言，能吃饱肚子就不错了，哪有还有吃香喝辣的奢望？农业的政策，凡是产量高、规模大的政府财政都给予支持。这会出现什么问题呢？在食品短缺时代不是问题，但随着中国经济社会的快速发展，生活水平不断提高，农产品的数量需求逐渐下降而质量需求不断上升，农业发展未能及时实现转型。一方面，满足市场质量需求的农产品供不应求，而另一方面，不能满足市场质量需求的部分农产品供大于求。中国进入了农产品数量整体过剩时代。问题的关键是，供大于求的农产品却还在继续大量生产。

二是从生产目标向消费导向转变的历史拐点。经济发展导致中国社会消费层次发生了根本性变化。消费结构有高、中、低三个层次。对于高层次消费的市民，需要高质量食品也能承受高价格的农产品，即使100元一斤的大米，这相对于他一个月几万块的收入根本不成问题。工业产品当中，手机就是如此。其存在消费的多元结构，有高端的几千元上万元价格的手机，也有低端的一千多元、几百元价格的手机。但问题是，中国农业生产没有根据消费结构的变化而变化，还是在大宗批量生产，进行着没有细分产品质量等级的生产。在常德调研时，我发现石门县一棵橘子树能结多少果就结多少果，当地的农民没有通过优胜劣汰，来减少挂果数量以提高品质，这导致橘树提早老化。同时，没有进行质量细分，按照品质等级满足市场不同的消费群体，也造成了总体上品质不高、产能相对过剩。可以认为，中国整个农业生产结构没有因为消费结构而发生变化，也就是所谓的农业供给侧结构性矛盾。

人口大国非常有限的耕地是稀缺资源，生产农产品的成本应该是是很高的，如果继续大量生产低端农产品或质量有问题的农产品，不仅农业难以持续发展，而且造成了稀缺的耕地资源出现严重浪费。

三是从政府直接干预生产向市场决定生产转变的历史拐点。2019年上半年，蔬菜水果涨价幅度很大，水果十多块钱一斤，很多人说太贵了。根据我的调查，农产品价格再高，农民也并未得到相应得红利。而对于流通环节来说，因为交通成本、鲜货损耗、人工成本、仓储和地摊店铺以及税费成本不断上涨，也认为自身未得到相应红利。

我正纳闷时，一位分析人士对我说，农产品涨价同大年小年有关系，同贸易战的综合传导效应也有关系，更同通货膨胀联系在一起，百年未有之大变局，表现在大大小小诸方面，风险点不少，需要综合研判。

在我看来，农产品价格上涨是一个必然的趋势。为什么？随着刘易斯拐点的到来，中国工业化、城镇化的不断推进，农业人口的不断减少，土地、劳动力、技术等核心要素价格不断攀升，未来非农人口不断增长难以逆转，人口大国的稀缺耕地面积不断减少难以逆转，环境破坏与农家肥逐渐退出而化肥主导造成耕地质量退化、农作物不断减产难以逆转。

我们比不了美国。与中国同为东亚小农的日本，大米一斤一斤地卖，一斤就是一百多元人民币；水果一个一个卖，一个就是十多块钱人民币；绝不像中国一箱一箱、一大袋一大袋地卖。这是因为日本人多地少，耕地资源稀缺。一方面，不论国外农产品价格怎么便宜，日本从政府到社会有一个保护小农的共识就是拒绝国外进口，只愿意购买本国农产品。在日本，市场要先与农民下订单，农民再根据订单生产；强有力的农协负责统一价格，来保障农民的利益。中国农民却是先生产，后市场，市场决定了农民的收入，农民在市场面前就是待宰的羔羊。另一方面，日本制定农业政策，实现“一村一品”，规定适合种什么品种以及质量标准，政府就给予全方位的政策支持体系，而不按规定的品种和质量生产政府就不予支持。

美国农产品价格为什么那么便宜？一是因为美国的资源禀赋与农户土地规模是全世界无以伦比的。再加上，国家财政支持体系支持下，建立了资本集聚与技术集聚的现代化产业体系，土地私有制不仅可以进行土地交易，还可以在银行里进行抵押，从而使土地变现转化为现金流让农民从多方面获得资金的渠道，构建了政府与市场相协调的强有力保护体系。根据美国农业政策，年收入低于90万美元的农场每年可获得不超过12.5万美元的补贴，其中有30%的大农场获得70%的补贴，大大降低了农业生产的风险。二是因为美国有大量廉价的墨西哥农业季节性工人。大量的墨西哥人来到美国打完工就走了，跟中国的农民工一样。可以说，全世界再也找不到美国那样的大农业了。

不管怎样，我非常反对农产品低价政策。一方面，每在农产品价格上涨之时，强大的政府就会对小农采取有力的宏观政策进行调整；过去猪肉涨价，总理都要召开会议应对。在农民都没有保险的情况下，政府给母猪买了保险。另一方面，政府直接组织发动、人为地扩大生产规模，这造成产能过剩价格低廉。这并不意味我对城市低端收入群体没有人文关怀。面对城市低收入群体，政府应对的有效办法的做好是社会保障。这是政府的责任。政府不应该以牺牲农民的利益为代价，来保证城市低收入群体的社会保障和国家的粮食安全。如果高房价、高油价、高气价、高医价、高药价以及高工业品价格可以存在，一瓶普通的矿泉水都可以高于一斤大米的价格，为何不能容许农产品高价？怪不得愿意当农民的越来越少。如果大米一百块钱一斤，水果十块钱一个，农业农村就真的实现优先发展了，工农城乡收入差距就真正缩小了，城乡就真正实现平等而融合发展了，中国的乡村也就真的振兴起来了。

因此，政府要优化制度供给、政策供给、服务供给，而非大包大揽地干预农民具体的经营行为和生产行为。在四川很多地方，基层政府全面推进猕猴桃种植，无疑造成了产量严重过剩。过剩就必然伤农。政府要转变农业的工作思路，要从抓规模生产到抓质量提升转变，建立优化品种结构的正面清单和负面清单，明确支持的农业品种和相应质量要求，以及逐渐淘汰效益低、缺乏市场竞争力的产品。把不该管的“放”给市场，推动政府、市场、农民三方以及各种要素配置的最优化、效率最大化，实现有为的政府与有效市场间的高度统一。

四是从农业的单功能向农业的多功能转变的历史拐点。中国的改革是从农村开始的，是为了解决吃饭问题，也就是所谓的温饱问题。党中央从1982年到1986年连续5个三农一号文件，突出以农业发展为中心。到1984年，国家就首次出现了粮食剩余。到1984年，国家废除了布票。到1992年，国家废除了粮票。改革四十年的历史变迁：中国由食品短缺时代，发展到国家要求湖南大米和东北玉米去库存的时代。应该说，中国的农业从来没有今天这样高水平的生产能力。2006年，是个历史的拐点。这一年取消了农业税，提出新农村建设，开始了工业反哺农业，十七大还提出了城乡一体化的理论。这个历史拐点表明，中国社会发生了重大变迁，从温饱不足，到总体小康、再向全面小康迈进，从农业中国向工业中国迈进，从乡村中国向城镇中国迈进。生活要求发生了从数量满足逐渐向质量满足的转变，农业发展功能就必然发生相应变迁，农业不再只是提供农产品的单功能产业了。休闲、观光离不开农业了，传统文化也离不开农业。

陈锡文认为乡村有三大功能：一是保证国家粮食安全和重要农产品供给的功能；二是发挥生态屏障和提供生态产品的功能；三是传承优秀传统文化的功能。在本质上来说，这就是现代农业的功能。以前只想吃饱肚子的时候，农业的功能就是食品价值。以工业化、城镇化为发端，农业出现了经济、生态、社会和文化等多方面功能的变革。例如油菜，油菜的生长过程就是生态价值的提供过程；油菜开花时就具有了观赏价值；菜籽能榨油就是食品价值；油菜的传统的生产过程与种植习惯相联系了，就具有了文化价值。这就实现了农业多元价值和多功能化。

三、推进乡村产业振兴的必然要求

乡村振兴，首要的是“产业兴旺”。只有“产业兴旺”，才能“生活富裕”。习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时，把“产业振兴”列为实施乡村振兴战略主攻方向的五个“振兴”之首。农业是乡村的本质特征，乡村最核心的产业是农业。振兴乡村产业最首要的目标，就是确保国家粮食安全，最突出的问题是综合效益和竞争力偏低。不深化农业供给侧结构性改革推进农业现代化，“产业兴旺”就是一句空话。

一是农业供给侧结构性改革是优化乡村产业结构的主线。农业供给侧结构性改革就是以破解农业生产供大于求与供不应求的结构性矛盾为主线，适应市场需求优化品种结构，立足特色优势优化区域结构，适度规模经营优化产业结构。

如何优化乡村产业结构呢？推进品种结构、品质结构、生产结构、经营体系结构、区域结构等产业整体结构的优化是其核心内容。石门县柑橘，是一个特色品牌，湖南全省农业发展规划就把石门柑橘作为石门县农业生产的正面清单，对其他地方就列入限制生产的负面清单。因为农产品对种植区域的气候和土质有着独特的要求，不同的区域的农产品就具有不同的品质。因此，要对全省甚至全国的农产品建立优化品种结构正面清单和负面清单，以优化品种结构为基础优化产业结构。同时，相应建立农产品的保护机制，树立品牌效应，解决品牌混乱问题。

二是农业供给侧结构性改革是提高乡村产业竞争力的核心。习近平总书记提出了“三个转变”：中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，中国产品向中国品牌转变。长期以来，农产品竞争走的都是以高产量、低价格的“以量取胜”低端路线。现在，农产品进入到了产品过剩时代，市场领域的所有产业竞争集中体现为品牌竞争，是质量效益与竞争力的综合体现，是产业的核心竞争力。

农业供给侧结构性改革，就是要以质量效益为导向，优化资源配置，淘汰落后生产模式，推动农业供给结构转型升级，使农业生产供给结构不断满足市场消费需求。

时任中央农办主任的唐仁健在湖南调研的座谈会上提出，如果农产品质量问题没有解决，农业供给侧结构性改革就失败了。我认为，如果农产品品牌没有全面建立起来，就标志农产品质量问题最终没有得到解决。因为品牌是农产品质量的外在表现形式。缺乏品牌效益与竞争力也恰恰是中国是农业大国而不是农业强国的根本标志。这里所指的品牌不是地方政府和企业所申报的品牌，而是市场消费者所高度认可、高度美誉、高度信任的一个品种与品质。农业供给侧结构性改革就是要推动乡村产业高质量发展，也就是由“以量取胜”的规模速度型向“高质量、高效益”的品牌型跨越。

三是农业供给侧结构性改革是创新乡村产业机制体制的动力。农业的供给侧改革包括两个方面内容，一个是供给侧结构性改革，另一个是体制机制改革。农业出现供给侧结构性问题，根源在于农业发展体制机制滞后。由于政府直接主导生产，直接投资项目，导致政府越位的问题非常突出。一句话，农业总是政府在抓，总是在抓生产。而且政府和农民抓农业生产都各有一套，抓市场就都没有一套。因而农业生产“一哄而起”的跟风现象非常普遍，由此带来同质化导致产能过剩的严重问题。

两年前，我提出，生产导向的产业扶贫会造成中国农产品产能过剩的危机。这不是指所有农产品过剩，而是指超过市场需求而人为盲目扩大生产规模的一些农产品产能过剩。有一些低端品种是需要被淘汰。为什么淘汰不了？因为淘汰了就会导致部分农民没有收入，也就无法完成扶贫任务。

农产品过剩是一个重大的市场风险。过去，大蒜的波动都需要国务院开紧急会议来应对。如果，一个重要的农产品出现了市场风险，这会对整个农产品市场造成颠覆性的打击，还会带来重大的社会的风险。因此，要牢牢把握市场在资源配置中起决定性作用这个主要着力点，加快提高政府和农民对农业高质量发展的市场经济驾驭能力。不是先抓生产而是先抓市场，以市场来引导生产，形成从生产到市场的农业供给侧结构。

四是农业供给侧结构性改革是实现乡村产业可持续发展的途径。很多人都看到了中国农业发展出现的问题。诸如《中国农业到底死于谁的手里？》、《中国2.2亿农民干不过荷兰22万农民？》等文。但这种把农业问题归咎于中国的独特现象我是不赞同的。

在工业化进程中，农业效益递减与工业效率递增、农业在国民生产总值的比重不断下降不可逆转，农业持续发展不仅仅是中国的问题，也是任何处于现代化进程中的国家都要应对的共同命题。按照学者秦晖的观点，中国所遇到的问题，都是几乎所有现代化成功的国家都经历过的发展阶段。中国农民现在平均年龄是55岁，美国是60岁，日本是68岁，农民的老龄化是现代化国家农业发展的共同特点。由此可知，没有哪一个现代化国家没有农业可持续发展问题。

美国农业人均耕地资源无以伦比，科技与资本水平领先世界，却仍然出现因务农辛苦、收入低而出现农业后继无人的现状。党国英有关美国的近期研究显示，美国农业生产收入只占农民收入的15%左右，农场主的收入越来越集中于非农产业的兼业收入，有60％的农场主年销售农产品利润不足1万美元。2018年6月，美国中西部地区申请破产的农场是2014年同期的两倍。

与中国农民不同的是，美国年收入低于90万美元的农场，每年可获得政府不超过12.5万美元的补贴；同时美国农民的耕地是私有的，可以抵押贷款。一但破产，银行也跟着倒霉，因而具有政府与市场的双重保护体系。

中国农民的收入增长来源主要是打工的工资性收入，是真正意义上的“以工补农、以城带乡”。所以，我认为农民工失业的风险是中国经济社会发展上的一个重大的风险。在贫困地区调研发现，凡是在外面打工的家庭，绝大多数都不是贫困户。如果，2.9亿农民工返乡，那么会对中国经济社会带来巨大的打击。我长期观察发现，除了农产品加工或销售外，至今还没有发现有哪一个农民或者农业企业种田发了财。我曾经参加过一次由省政府举办的龙头农业企业座谈会，询问农业基地的生产效益情况。企业都认为若不是政府财政支持，根本就无法维系下去。

推进农业供给侧结构性改革，核心是解决效益偏低和综合竞争不强的问题。换句话说，就是必须让农民有利可图而生活富裕，农业才能够可持续发展。有人说过，谁来种田不是问题，不要担心没人种田，如果农业有房地产那样的暴利，农民会把自己房子拆了来生产农产品。现在就是因为农业无利可图，所以越来越多的农民退出这个产业。政府想要的是粮食安全，而农民想要的是经济安全，希望能够发家致富。只要把两者结合起来，农业就能可持续发展。

习近平总书记在河南代表团审议时强调，要推进农业供给侧结构性改革，实现粮食安全和现代高效农业相统一。只有农业成为了有奔头的产业，农民才会成为有吸引力的职业，农村才会成为安居乐业的美丽家园。另外，农业作为一个特殊的产业，不仅要遵循经济规律，还要遵循生命规律，必须推行绿色发展方式。无论是优化品牌结构，还是优化产业结构，都要立足于不同区域的自然资源环境条件，以维护生态资本和提高生态效益前提，把低质低效该淘汰的品种与产业坚决淘汰下来，把超过资源环境承载能力的品种与产业坚决退下来，以优化区域结构实现资源环境优势互补为目标优化农业资源配置，促进农业可持续发展……

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（作者陈文胜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师，本文摘自其在吉首大学“乡村振兴”学术沙龙上的讲座录音。如有侵权，请联系删除）